DOCUMENTO DE CEPAL

Cambio estructural para la igualdad (II)

Como analizamos en la nota de la semana pasada, el cambio estructural consiste en la transformación de la estructura productiva, avanzando en sectores de mayor conocimiento, de tecnología de punta; aumentando de esta manera la productividad global, la competitividad y el empleo productivo y digno. Los cambios en la heterogeneidad productiva mejoran la situación del empleo y permiten avances en la igualdad, sumándose a las políticas de protección social y de redistribución del ingreso.

El cambio estructural genera igualdad y, a su vez, ésta lo facilita. El documento “Cambio estructural para la igualdad” producido por la Cepal expresa: “Situar la igualdad en el centro implica una ruptura con el paradigma económico que ha prevalecido en la región durante al menos tres décadas. Este cambio guarda sincronía con la situación histórica favorable que viven hoy muchos países de América Latina y el Caribe, que incluye: i) Una acumulación sistemática de demandas postergadas de la ciudadanía, que han llevado a recomponer el mapa político de la región en la década pasada; ii) Estados y gobiernos más proclives a invertir en lo social y a utilizar mecanismos redistributivos (…); iii) La irrupción, incipiente pero ascendente, de políticas centradas en derechos, con vocación más universalista, en ámbitos como el empleo, la salud y las pensiones y jubilaciones.” (…)

”Hablar de igualdad marca, también, un cambio significativo, en la medida en que no solo obliga a plantear umbrales mínimos de ingresos, sino que también lleva al debate los temas más postergados de la justicia social, a saber: cómo se distribuyen activos, prestaciones y recursos diversos a lo ancho del conjunto de la sociedad; cuál es el papel redistributivo que corresponde al Estado como principal garante y promotor de la igualdad; cómo se distribuye la apropiación, por distintos actores, de los incrementos de productividad de la economía; cómo se plasma un marco normativo explícito de derechos sociales que requieren de pactos fiscales en torno a prestaciones universales, y en qué diversos campos del desarrollo la igualdad se ve afectada, sea positiva o negativamente“.

Las políticas industriales buscan mejorar la productividad y la competitividad de los sectores existentes y ampliarlo a nuevos sectores de actividad. También a promover aumentos de productividad de las pequeñas, micro y medianas empresas. En este sentido, la Cepal manifiesta: “Las políticas industriales deben estar en el centro de la orientación del desarrollo. Esto también marca una inflexión. Tal como la igualdad fue, durante dos décadas, anatema en las políticas predominantes, también lo fue la política industrial. Hoy existe, en cambio, creciente reconocimiento de la importancia de estas políticas en todos los países que lograron reducir las brechas tecnológicas, de productividad y de competitividad con relación a las economías en la frontera tecnológica”.

En síntesis, el eje central propuesto “tiene el cambio estructural como camino, las políticas públicas como instrumento y la igualdad como valor subyacente y como horizonte hacia el cual se orienta dicho cambio”. Por otra parte, se establece que: “Cuando el cambio estructural redunda en reducción de brechas de productividad, diversificación de la estructura productiva e incremento agregado de la productividad, el mundo del trabajo se beneficia en términos de igualdad porque se reducen las brechas salariales; se amplía el alcance de la protección social por vía contributiva hacia distintos sectores de la sociedad porque se hace mucho más extensivo el empleo de calidad; mejora la fiscalidad gracias a un crecimiento más sostenido y dinámico, lo que permite reforzar la acción redistributiva del Estado, y se extiende el acceso a servicios diversos por efecto del mejoramiento de la infraestructura. Además, una economía más integrada en torno a una matriz productiva de mayor diversificación e intensidad de conocimiento implica, también, una sociedad en que es políticamente más viable establecer pactos entre actores diversos para ser más igualitaria la apropiación de riqueza que se deriva de los saltos en productividad. Finalmente, en la medida en que el empleo se formaliza y se hace más productivo, facilita diálogos entre los actores del mundo laboral, lo que constituye un soporte institucional básico para avanzar en la plena titularidad de derechos sociales”.

Las políticas sectoriales, generalmente rechazadas por la ortodoxia macroeconómica, son indispensables para la política industrial. Es que la política industrial y la política macroeconómica deben ser complementarias y compatibles.

Según expresa la Cepal: “se requieren acciones simultáneas en tres frentes: la adopción de políticas industriales encaminadas a lograr el cambio estructural, el establecimiento de políticas macroeconómicas cuyo objetivo sea el crecimiento y el empleo, y la creación o el reforzamiento de los sistemas de protección social basados en derechos”(…)“Desde la macroeconomía, las políticas fiscales, monetarias y cambiarias, no solo deben actuar en el sentido de promover la estabilidad nominal y suavizar el ciclo económico. Pueden, al mismo tiempo, incentivar la inversión de largo plazo, la diversificación de la estructura productiva y, muy especialmente, la mayor convergencia en niveles de productividad del conjunto de la economía”.

“Existen tres mecanismos de trasmisión entre la política macroeconómica y la estructura productiva: i) el efecto de las políticas sobre la utilización de la capacidad instalada que, a su vez, incide sobre el monto de la inversión; ii) el efecto de la demanda agregada sobre la tasa de progreso técnico y iii) los efectos de las políticas sobre los precios macroeconómicos, que inciden sobre las rentabilidades intersectoriales esperadas y, por lo tanto, sobre la composición de la inversión”.

La política macroeconómica ortodoxa es incompatible con la política industrial. Primero, porque en muchas ocasiones prioriza lo financiero frente a lo productivo y lo social. Segundo, porque prioriza en exclusividad alcanzar la mejor imagen en el mercado financiero internacional, para lo que garantiza el pago de los servicios de la deuda, la estabilidad de precios internos y el control del déficit fiscal. Esta mirada no siempre es compatible con la necesidad del cambio estructural de lograr aumentos de la demanda agregada a través del gasto público, o de estímulos a determinados sectores productivos a través de la inversión pública, o los necesarios apoyos sectoriales a la innovación y a avances en el conocimiento. El uso de la apreciación cambiaria con objetivos antiinflacionarios influye sobre las rentabilidades intersectoriales y afecta decisivamente la estructura productiva. En este sentido el documento de la Cepal expresa: “Ha surgido también una tendencia a la apreciación del tipo de cambio que conspira contra la producción de bienes transables -disminuyendo su competitividad y aumentando la presión de las importaciones de bienes sustitutos- y dificulta el acceso a las economías de escala que propicia el mercado mundial. Así, los ciclos y las respuestas de política han repercutido en la estructura productiva y la acumulación de capacidades tecnológicas y su impacto se prolonga en el largo plazo”.

La apreciación cambiaria de Uruguay, que hemos demostrado en múltiples notas, la analizaremos en la próxima a la luz del “cambio estructural para la igualdad”.